Edificabilità: Pianificazione e Titoli Edilizi

Le lezioni precedenti hanno guardato dentro l’edificio: materiali, involucro, alloggio, tipologia. Questa lezione guarda fuori: il lotto, la norma, la pratica.

Quando un committente porta al progettista un terreno di sua proprietà, la prima domanda non è “che casa vuoi?”, ma “che cosa si può costruire qui?”. Verificare l’edificabilità del lotto è un compito preliminare del progettista: significa leggere gli strumenti urbanistici vigenti, determinare la capacità edificatoria (il volume o la superficie che la norma consente di realizzare), individuare i vincoli, scegliere il titolo abilitativo corretto e stimare il contributo di costruzione.

La lezione K1 affronta la parte “amministrativa” del tema: i piani urbanistici e il loro cambiamento storico, il percorso per ottenere il permesso di costruire, il ruolo dello Sportello Unico per l’Edilizia (SUE) e il contributo di costruzione. La lezione K2 definirà altezze, superfici, indici e distanze; la K3 il catasto e il rilievo del lotto.

Per decenni la pianificazione comunale italiana si è retta su un solo strumento: il Piano Regolatore Generale (PRG).

La Legge urbanistica n. 1150 del 1942 introdusse il PRG e la zonizzazione dell’intero territorio comunale. La cosiddetta “legge ponte” n. 765 del 1967 aggiunse limiti inderogabili di densità edilizia, altezza e distanza tra i fabbricati. Il successivo D.M. 1444 del 1968 definì le zone territoriali omogenee A-F e gli standard urbanistici: ancora oggi sono il riferimento per leggere un piano.

Per gli insediamenti residenziali l’art. 3 dello stesso decreto fissa una dotazione minima di spazi pubblici di 18 mq per abitante, ripartita così:

Con le prime leggi regionali degli anni Novanta e Duemila la pianificazione si è “stratificata”: un unico piano rigido lascia il posto a più livelli, con tempi e funzioni diversi.

Le regioni hanno sostituito il PRG con modelli propri. Il caso emblematico è quello dell’Emilia-Romagna, che con la L.R. 20/2000 ha introdotto tre strumenti coordinati:

• PSC (Piano Strutturale Comunale): delinea le scelte strategiche di sviluppo e tutela del territorio su un orizzonte lungo; da solo non attribuisce potestà edificatoria
• POC (Piano Operativo Comunale): disciplina gli interventi sulle parti di territorio da trasformare, con un orizzonte temporale breve, circa cinque anni
• RUE (Regolamento Urbanistico Edilizio): raccoglie le norme per costruire, trasformare e conservare nel territorio già edificato, coordinandosi con il piano

Altre regioni hanno scelto percorsi diversi, con altri nomi: la Lombardia ha il PGT (Piano di Governo del Territorio), la Campania il PUC (L.R. 16/2004), la Puglia il PUG, la Liguria il PUC (L.R. 36/1997). L’Emilia-Romagna stessa ha poi superato il modello PSC-POC-RUE con la L.R. 24/2017, che introduce il PUG (Piano Urbanistico Generale).

Per i lotti della Liguria — e quindi per gli esempi che usiamo nel corso, ambientati a Savona — lo strumento di riferimento è il PUC, Piano Urbanistico Comunale.

La L.R. 36/1997 (legge urbanistica regionale) definisce il PUC agli articoli 5 e 24 e ne elenca le parti costitutive. Il piano ligure ha una struttura logica a quattro tappe: prima si conosce il territorio, poi si dichiarano gli obiettivi, quindi si disegna l’impianto del piano e infine si scrivono le regole.

• Descrizione fondativa: analizza peculiarità e potenzialità del territorio — caratteri fisici e paesistici, processi socio-economici, quadro pianificatorio esistente
• Documento degli obiettivi: dichiara in modo esplicito gli obiettivi di pianificazione, in coerenza con la descrizione fondativa e gli atti regionali e provinciali
• Struttura del piano: definisce l’impianto territoriale individuando gli ambiti di conservazione e riqualificazione, i distretti di trasformazione, il sistema delle infrastrutture e dei servizi e il peso insediativo
• Norme di conformità (per gli ambiti di conservazione: interventi edilizi, destinazioni d’uso, modalità progettuali) e norme di congruenza (per i distretti di trasformazione: requisiti di attuazione e criteri di compatibilità)

Per attuare le previsioni più complesse il piano ligure ricorre a strumenti attuativi, come i Progetti Urbanistici Operativi (PUO) e i programmi attuativi.

Una procedura ordinata evita errori costosi. Sette passi, da ripetere ogni volta che si riceve un incarico su un terreno.

• 1. Certificato di destinazione urbanistica (CDU): documento rilasciato dal Comune che riporta le prescrizioni degli strumenti urbanistici sull’area; è richiesto anche per gli atti di trasferimento di terreni
• 2. Leggere il piano: individuare zona, ambito o distretto del lotto e le relative norme di conformità o di congruenza
• 3. Raccogliere gli indici: indice di edificabilità, rapporto di copertura, rapporto di permeabilità, altezze massime (parametri della lezione K2)
• 4. Calcolare la capacità edificatoria: volume o superficie massimi realizzabili sul lotto (tavola 06)
• 5. Verificare i vincoli sovraordinati: paesaggistico (D.Lgs 42/2004), idrogeologico, sismico, fasce di rispetto stradale, ferroviario, fluviale
• 6. Verificare le opere di urbanizzazione: il permesso di costruire richiede che l’area sia già dotata di urbanizzazione primaria o che ne sia prevista l’attuazione entro tre anni (art. 12, comma 2, DPR 380/2001)
• 7. Verificare la situazione catastale e di proprietà: identificare il lotto in mappa e in visura (lezione K3) e controllare le distanze da confini e fabbricati (lezione K2)

La capacità edificatoria di un lotto è la quantità massima di costruzione che il piano consente di realizzarvi.

In molti piani si esprime come volume edificabile, prodotto dell’indice di edificabilità fondiaria If (in mc/mq) per la superficie fondiaria Sf del lotto. Altri piani usano un indice in mq/mq, ottenendo una superficie edificabile anziché un volume. Le definizioni esatte di If e Sf sono materia della lezione K2.

Il volume è però solo uno dei vincoli: sul lotto agiscono anche il rapporto di copertura (quanta parte del lotto può essere coperta) e l’altezza massima, che insieme determinano la forma dell’edificio realizzabile.

Il titolo necessario dipende da che cosa si fa all’edificio. L’art. 3 del DPR 380/2001 classifica gli interventi in sei categorie.

Più l’intervento incide sul territorio e sulla sicurezza, più l’ordinamento richiede un titolo impegnativo. Cinque livelli, dal più leggero al più pesante.

Nel resto della lezione approfondiamo il titolo più impegnativo, il permesso di costruire.

Il permesso di costruire è il provvedimento con cui il Comune autorizza un intervento di trasformazione urbanistica ed edilizia (artt. 10-15 DPR 380/2001).

• Un permesso non sana questioni di proprietà o di confini: dice solo che l’intervento è urbanisticamente ammissibile, lasciando salvi i diritti dei vicini
• Se entrano in vigore nuove previsioni urbanistiche in contrasto, il permesso decade, a meno che i lavori siano già iniziati e vengano completati entro tre anni
• La parte di opera non ultimata alla scadenza richiede un nuovo permesso

Il cittadino non deve inseguire dieci uffici: l’art. 5 del DPR 380/2001 istituisce il SUE come unico punto di accesso per il privato.

Lo Sportello Unico per l’Edilizia cura tutti i rapporti tra il privato, il Comune e le altre amministrazioni. Riceve le domande di permesso e le richieste di agibilità, fornisce informazioni attraverso un archivio informatico, rilascia le certificazioni urbanistiche e acquisisce gli assensi di altri enti, come i Vigili del fuoco, le Soprintendenze o le autorità idrogeologiche.

Il procedimento di rilascio è regolato dall’art. 20. La domanda è sottoscritta da un soggetto legittimato ed è corredata dagli elaborati di progetto e dalla dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie ed energetiche.

• Entro 10 giorni dalla presentazione il Comune comunica il nome del responsabile del procedimento; le domande si esaminano in ordine cronologico
• Entro 60 giorni dalla domanda il responsabile conclude l’istruttoria e formula una proposta di provvedimento; può chiedere modifiche di modesta entità o, una sola volta e per documenti integrativi non disponibili, interrompere il termine per trenta giorni
• Entro 30 giorni dalla proposta il dirigente o responsabile adotta il provvedimento finale (quaranta giorni se vengono comunicati i motivi ostativi)
• Per i progetti particolarmente complessi i termini dell’istruttoria sono raddoppiati
• Il silenzio-assenso (comma 8): decorso inutilmente il termine, senza un motivato diniego, il permesso si intende formato. Eccezione: gli immobili sottoposti a vincoli ambientali, paesaggistici, culturali o idrogeologici, per i quali valgono le regole della conferenza di servizi

Costruire comporta un onere economico verso la collettività: l’art. 16 del DPR 380/2001 lo chiama contributo di costruzione e lo scompone in due parti.

Un esempio numerico semplificato, per capire la struttura del calcolo.

Il DPR 380/2001 è stato modificato oltre cento volte in vent’anni: l’aggiornamento è parte del mestiere.

Tra le modifiche recenti di maggior rilievo c’è il decreto-legge 69/2024, convertito dalla L. 105/2024 e noto come “Salva-casa”, che ha toccato, tra l’altro, la nozione di stato legittimo dell’immobile (art. 9-bis) e le regole per alcune tolleranze e interventi sul costruito. Altre modifiche hanno riguardato la ristrutturazione edilizia (L. 120/2020, L. 91/2022) e i procedimenti (D.Lgs 222/2016, L. 164/2014).

È in discussione anche una riforma complessiva: alla data delle fonti consultate (maggio 2026) risulta un disegno di legge delega all’esame parlamentare, che porterebbe, tramite decreti legislativi da adottare entro dodici mesi dall’approvazione, al superamento del DPR 380/2001 in favore di un nuovo Codice dell’edilizia; non risulta in vigore e i suoi contenuti su SUE e contributo di costruzione non sono ancora definiti.

Quattro problemi per verificare la comprensione degli argomenti della lezione.

• Il progettista deve verificare l’edificabilità del lotto del committente prima di impostare il progetto: piano, indici, vincoli, urbanizzazioni, titolarità
• Fino agli anni Novanta lo strumento unico era il PRG; poi le regioni hanno introdotto modelli propri: PSC-POC-RUE in Emilia-Romagna, PUC in Liguria, PGT in Lombardia e così via
• Il D.M. 1444/1968 resta il riferimento per le zone omogenee A-F e per lo standard di 18 mq/abitante di spazi pubblici
• La capacità edificatoria si ricava da If × Sf, ma la forma dell’edificio è limitata anche da rapporto di copertura e altezza massima
• L’art. 3 del DPR 380/2001 distingue sei categorie di intervento: dalla manutenzione ordinaria alla ristrutturazione urbanistica
• I titoli abilitativi vanno dalla libertà (art. 6) a CILA, SCIA, SCIA alternativa fino al permesso di costruire (art. 10), con confini che dipendono dal testo vigente e dalle leggi regionali
• Il permesso di costruire è rilasciato dallo SUE, è oneroso, non incide sui diritti dei terzi e decade se i lavori non iniziano entro un anno o non finiscono entro tre dall’inizio
• Il procedimento (art. 20) ha termini ordinari di 60 + 30 giorni e prevede il silenzio-assenso, con eccezione per gli immobili vincolati; l’asseverazione del progettista è un atto di responsabilità personale
• Il contributo di costruzione si compone di oneri di urbanizzazione (al rilascio) e costo di costruzione (in corso d’opera, entro 60 giorni dall’ultimazione)
• La normativa edilizia cambia spesso: si lavora sempre sul testo consolidato vigente